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Caros colegas,

Hoje é o dia 10 de Janeiro de 2009 na cidade de Braga, foi estabelecido um bloger no sentido de pronunciar informações essenciais sobre os conhecimentos científicos nas áreas mais ligados a política da administração pública e assuntos sociais.

Este momento marcante era para colmatar as lacunas que não tinha fornecido nas outras fontes.

Não deixar ultrapassar de pesquisar mais profunda este bloger, muitas coisas importantes que irá encontrar.

Vejam…

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A PERSISTÊNCIA DA DICOTOMIA POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO

pelo:
Vicente Soares Faria

I. Os conceitos fundamentais que representam esta tema a que podemos colocar a justificar este trabalho, são : a política na sua responsabilidade democrática, a administração e a burocracia regulamentada.

A democracia é um regime política que distingue a responsabilidade dos governantes perante os governados e que por meio de eleições que esta responsabilidade é garantida. Estes preposições são obviamente relacionadas a primeira é consequência da segunda dada a definição de democracia como o regime no qual os governantes são seleccionados mediante eleições.

Em consequência a estrutura do argumento que pretendemos ver é a democracia como um sistema que garante – a responsabilidade política porque a democracia é um regime no qual os governantes são escolhidos por meio de eleições, e que a responsabilidade política é garantida por meio de eleições.

As eleições resultam os regimes políticos pelo qual, podemos classificar a democracia como : um regime que num determinados anos satisfazem quatro critérios simultaneamente : (1) o chefe do executivo é eleito (direita ou indirectamente) ; (2) o legislativo é eleito ; (3) mais de um partido compete em eleições ; e (4) os partidos no poder, já perderam eleições no passado e cederam o comando do governo, ou o farão no futuro. O contrário destes quatro critérios são classificados como ditaduras.

As democracias não são todas iguais, e que existem diferenças relevantes no nosso objectivo as quais são : Regimes parlamentares e presidencialistas.

A democracia parlamentarista, são aquelas nas quais o legislativo pode mudar o executivo ; a democracia presidencialista, são aqueles nas quais o executivo não pode ser disposto pelo legislativo durante o mandato.

Há ainda sistemas mistos, onde o presidente é eleito mas o executivo depende da confiança do legislativo para sobreviver, citamos por exemplo execução do regime Português ( 1976 –presente) e Timor Leste que adopta este a pouco tempo após da sua independência. No entanto todos os sistemas mitos são muito mais próximas do parlamentarismo do que presidencialismo.
A administração é definido como “ um conjunto de normas e funções cujo objectivo é disciplinar os elementos de produção e submeter a produtividade a um controle de qualidade para obtenção de um resultado eficaz, bem como uma satisfação financeira “.

Administrar, envolve a elaboração de planos, pareceres, relatórios, projectos, arbitragens e laudas, em é exigida a aplicação de conhecimentos inerentes as técnicas de administração. Os pressupostos mencionados são as funções da administração e que o Fayol foi o primeiro autor que define as funções básicas de um administrador, que são :

-Planear, Organizar, Controlar, Coordenar e Comandar –( POCCC ) para além de outros autores da administração clássicos e modernos.

Actualmente, as principais funções administrativas são : Fixar objectivos (planear), analisar (conhecer problemas, solucionar problemas, organizar e colocar recursos (materiais e pessoais), comunicar, dirigir e motivar pessoas (liderar), negociar, tomar as decisões, mensurar e analisar (controlar).

A administração publica pode classificar-se em : Administração pública em sentido objectivo, que refere-se “ as actividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidas de atender as necessidades colectivas “, e administração públicas em sentido objectivo que, “ refere-se aos órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (união, municípios e distrito federal), aos quais a lei confere o exercício de funções administrativas “ ( Direito administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro,1997,Atlas, pags. 55-56 ).

Alexandre de Moraes, definiu objectivamente a administração pública “ como a actividade concreta e imediata que o estado desenvolve para assegurar os interesses colectivos e subjectivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas as quais a lei atribui o exercício da função administrativa do estado “. Sob o ponto de vista operacional, a administração publica é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do estado em beneficio da colectividade. A administração publica tem como principal objectivo o interesse público, seguindo os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A administração pública é conceituada como base nos seguintes aspectos : orgânico, formal e material. No sentido objectivo é a actividade administrativa executada pelo estado por seus órgãos e agentes com a sua função administrativa. È a questão dos interesses públicos por meio de prestação dos serviços públicos. Em sentido material, é administrar os interesses da colectividade e em sentido formal é o conjunto de entidade, órgãos e agentes que executam as funções administrativas do estado.

II. A INTEGRAÇÃO ENTRE A POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO NO CONTEXTO DA GOVERNAÇÃO CONTEMPORÂNEA

O cenário da governação contemporânea caracteriza por uma espécie de influencia burocrática sobre a pratica politica e de influencia politica sobre a prática burocrática que não indicam a principio de uma integração funcional entre política e administração ( Aberbach e outros, 1981), ao descrever um processo de POLITIZAÇÃO de ADMINISTRAÇÃO e BUROCRATIZAÇÃO da POLÍTICA como a consagração de um padrão de relações entre políticos e burocratas nas poliarquias contemporânea.

A desintegração entre política e administração verifica-se primeiro, porque a pratica da politica burocrática não repousa exclusivamente nos atributos estruturais da mecânica democrático representativa, se não da crescente predominância decisória da burocracia inserida neste contexto ( Lindbloom. 1980).

Segundo, porque tão pouco a politização da administração é o resultado de novos critérios de relevância assimiladas e processadas para a burocracia pública, conforme um padrão de racionalidade prática e valorativa, mas o resultado de um processo em acção estatal típica do estado de direito, condicionada aos seus processos e imperativas racionais legais torna-se crescentemente não confiável ( Offe, 1984).

Política e administração ou sistema político representativo é agencias de governo, enquanto arenas institucionais, integram-se ou DICOTOMIZAM-SE de diferentes formas na medida em que competem ou cooperam tanto na identificação e agregação de interesses da sociedade civil, quanto na formulação e implementação das políticas públicas.
O diagrama 1, procura ilustrar este quadro :

A questão conforme se apresenta, é estabelecer um padrão de interacção entre a política e administração, que atenda simultaneamente aos requisitos de inserção social e regulamentação política no alcance de níveis de autonomia relativa que são negociados nas relações contratuais ( de delegação e representação de interesses ) entre os principais atores da acção pública.

Esta visão sistémica tanto na governação, quanto inserida no seu contexto da integração entre política e administração, pode ser melhor qualificada no âmbito das abordagens do agente x principal e da racionalidade tridimensional contraditória.

Na perspectiva do paradigma do agente x principal segundo o qual a transacções sociais entre atores na esfera tradicional do estado e do mercado, pode ser enfocados a partir de uma relação típico contratado (agente) e contratante ( principal ), ( Melo, 1996), os requisitos de inserção e regulação se figuram claramente. Em primeiro, são tratados enquanto interdependência sistémica de três espécies de relação :

- entre estado ( burocracia e sistema política e agentes económicos (representado por círculo 1 no diagrama 1 );
- entre políticos e burocratas ( círculo 2 ) ; e
- entre cidadãos e políticos ( círculo 3 ), ( Przeworski, 1996 ).

Embora essencialmente interdependentes, estas três categorias de relações, principalmente entre políticos e burocratas, - representam três vectores de um conflito por um autonomia relativa entre os principais atores com os quais a burocracia se relaciona ( área triangular ao qual o círculo 4 esta sobreposto no diagrama 1).

A própria autonomia do estado tem de ser vista como uma resultante desta integração (Prdeworski, 1995)

.O modelo da racionalidade tridimensional contraditória (Offe, 1984), é, para fins de exploração entre política e administração, análogo complementar ao paradigma do agente x principal. De com o modelo de Offe, a acção administrativa correcta é uma resultante de três vectores de racionalidades contraditórias ; conformação com o carácter formal legal do estado de direito ( burocracia ); adequação as demandas da clienteta (interesses localizadas da sociedade civil ou inserção); a adequação as concepções políticas sobre valor (regulação política). Claro que está nesta esquema o requisito da integração entre política e administração baseadas na autonomia relativa inserida e regulada. A legitimidade da acção pública repousa no processamento desta tripla racionalidade.

Um aspecto de integração entre politica e administração, que estas abordagens não esclarece é a possibilidade de conflito entre inserção social e regulação política da autonomia burocrática relativa.

Trata-se da possibilidade de alto grau de autonomia incrustada ( embeddded autonomy) do ponto de vista da capacidade governativa relacionada a implementação de projectos do desenvolvimento caracterizada por um alto grau de cooperação de actores privadas ( Evans, 1989), mediante fraca supervisão políticas. Nesse caso, a acção pública embora inserida, torna-se DICOTOMIZANTE.

Por outro lado, a questão de autonomia politicamente regulada mediante baixa inserção social, está na base do equilíbrio dinâmico ( Einsenstad, 1978). Ele definiu o equilíbrio burocrático como uma situação na qual a burocracia dotada de um grau mínimo de autonomia, atende ao interesse público quanto está supervisionado por Legítimos Titulares de Poder.

O que subjaz a esta situação da burocracia representativa, é o requisito exclusivo da regulação política. O autor define complementarmente duas situações de quebra do equilíbrio da regulação burocrática : a burocratização, um ganho de autonomia pelo qual, o interesse público é restrito por interesses próprios ou particularistas ; e a desburocratização, uma situação típica de perda de autonomia que leva a captura de interesse público por alianças subservientes essencialmente predatórias e parasíticas firmadas entre burocracia e segmentos externos da sociedade civil e do sistema político.

O pólo da desburocratização ilustra uma situação de inserção disfuncional, porque está subjacente ao equilíbrio burocrático de Einsenstad, é a ideia de que a regulação política é auto-suficiente para assegurar a legitimidade dos sistemas burocráticos. Esta ideia é DICOTOMIZANTE.

O aspecto mais relevante da integração entre a política e administração é a necessária relação de funcionalidade recíproca entre inserção e regulamentação. A regulamentação política sobre a burocracia é um empecilho à sua tendência de auto orientação. A inserção social mediante a orientação para o usuário, é uma forma de equilíbrio necessária a regulamentação não apenas da burocracia, mas da política e da sua influencia sobre a burocracia. Numa condição de equilíbrio burocrático de integração entre política e administração, ambas são indissociáveis.

O diagrama 2 ensaia um único quadro de referencias aos dois as quais continua de analise da burocracia no contexto da governação contemporânea ; por um lado a burocratização da política e a politização da administração é por outro lado, os requisitos de inserção e regulamentação.

Os quadrantes representam formas típicas de integração / dicotomização entre política e administração. Os eixos representam pólos tendenciais. No quadrante integral caberiam por exemplo dois tipos de integração entre – a política e administração : um de integração competitiva, é caso típica de poliarquias presidencialistas norte América onde o congresso compete com, e influencia a administração :outro de integração cooperativa como caso das poliarquias parlamentares europeias, onde a administração é formada dentro do parlamento. O mesmo eixo comporta conforme o esquema no sentido descendente das duas situações típicas de desintegração: captura, situação de pouca autonomia burocrática e excessiva regulamentação política, padrão tipicamente clientista ; e insulamento de situação de excessiva autonomia burocrática e baixa regulamentação política, que pode resultar em auto orientação ou alianças espúrias do tipo mais burocráticas. O quadrante esquerdo interior representa uma situação de paralisia, na qual a acção burocrática perde autonomia, não se insere e não está politicamente regulada.


O problema da burocracia é a Dicotomizacao entre Política e Administração. O problema de dicotomizacao entre política e administração no contexto da governação contemporânea é que as formas burocráticas empreendedoras na sua operação falham no desenvolvimento de adequados recursos organizacionais e institucionais de inserção e regulamentação política. Com efeito de boa parte da buropatalogias vislumbradas pela sociologia das organizações no sentido das disfunções ourindos da excessiva burocratização ( Caiden, 1994), estavam referidas a sua regulamentação política ou a não inserção social.


Outro problema, é que estas buropatalogias localizadas mais fora do que dentro das organizações burocráticas, não em decorrência exclusiva da sua formatação organizacional, mas de forma pelo qual se relaciona com os seus meios externos no contexto da governação a luz deste requisito que suas formas organizacionais devem ser analisadas.

I. O PROBLEMA DA ORGANIZAÇÃO “ PÓS BUROCRÁTICA “


A organização pós burocrática tem sido colocada como uma promessa de felicidade organizacional, de libertação dos efeitos da burocracia sobre pessoas e sociedade, porque sua formatação organizacional seria ou poderia ser diferente da aludida do Weber. Waren Bennis (1973), está de entre os precursores desta ideia já em 1966 na sua obra “ Changing Organizations “ que reeditada em título “ beyond bureaucracy ( 1973 ) “.


A ideia invariavelmente baseada no mesmo agrupamento e fez escola : Mosher ( 1971), Toffler, (1980) e Drucker (1985) aprimoraram-na nesta perspectiva, ressaltando a necessidade de organizações mais flexíveis e mais temporais ( adhoc ) e mais adequado na dinâmica ambiental de turbulência, incerteza, transformação e ecologia humana.


A tradição organizacional pós burocrática se baseou no falso pressuposto de que o problema da burocracia era exclusivamente organizacional.


A utopia pós burocrática é tão intrincada quanto o dilema no qual é tradicionalmente colocada a burocracia, e sobretudo, mal interpretada no enfoque weberiano : ou se submete a burocracia instrumental ao controle político, incrementando-se o exercício da política, ou se criar uma burocracia que não seja puramente instrumental, mas integrada e permeada pela racionalidade do sistema político ( regulamentação ) e da sociedade ( inserção ), mas pela sua própria racionalidade – alternativa está tepidamente explorada por Weber apenas no que respeita a regulamentação política, o que rendeu a pecha de pessimista e determinista.


A utopia pós burocrata é o sentido correcto de superação das disfunções burocráticas na sociedade burocrática.


O ideal de liquidação de burocracia é o ideal de uma burocracia articulada com a racionalidade substantiva de forma funcional, o que no contexto da governação democrática, significa a inserção e regulamentação.


Por outro lado o fatalismo weberiano ou a negação do utopia pós burocrática, consiste em estabelecer um continuem conceitual entre a inversão da racionalidade da acção burocrática e o processo de racionalização de carácter histórico mundial,( Offe, 1964). Com efeito a má leitura do Weber, levou o erro decorrente de além de se considerar o tipo ideal burocrático, é uma receita para a organização da máquina burocrática independentemente das condições externas peculiares, considerar a dominação burocrática num critério estrutural irreversível para a sociedade futuras cuja transcendência independente de uma racionalidade integrativa superior.


Em resumo, a partir do significado de burocracia em Weber, uma burocracia weberiana teria como atributo principal e necessário o carácter DICOTOMIZANTE entre POLÍTICA e ADMINISTRAÇÃO, entre RACIONALIDADE INSTRUMENTAL e RACIONALIDADE POLÍTICA independentemente da sua morfologia organizacional.


Nesta perspectiva a superação da crise da administração pública através de uma alternativa pretensamente pós burocrática se restringe a modernização das formas burocráticas enquanto burocracia, não se relacionando como seria recomendável ao relacionamento dialéctico da questão, qual seja a busca de paradigmas de Administração Pública que integram a racionalidade política e a racionalidade instrumental numa racionalidade superior ( Guerreiro – Ramos, 1983 ; Offe, 1984 ), - uma racionalidade Inserida e Regulamentada.


O problema da organização pós burocrática é que ela não existe conforme proposta pela crítica exclusivamente Administração.


A confusão pós burocrática existe na medida em que logra em equacionar as disfunções políticas da burocracia no contexto social, solução que depende os requisitos de inserção e regulamentação.


IV. CONCLUSÃO


1. A Integração funcional entre Política e Administração é um processo de Politização da Administração e Burocratização da política como consagração de um padrão de relação entre Política e Burocrática.( Aberbach e outros, 1981) .


2. A desintegração entre Política e Administração verifica-se como :
2.1. Porque a prática da Política burocrática não responde exclusivamente nos atributos estruturais da mecânica democrática representativa. ( Lindbloom,1980).
2.2. Porque tão pouco a Politização da Administração é o resultado de novos critérios assimilados e processados pela Burocracia Pública num padrão de racionalidade prática e valorativa e, que implica a acção estatal típica do Estado de direito e seu processo imperativos Racionais Legais, torna-se crescentemente inconfiável. ( Offe, 1984).
2.3. A Política e Administração ou Sistema Representativo e Agencias de Governo, enquanto arenas institucionais, INTEGRAM-SE ou DICONOMIZAM-SE de diferentes formas na que, competem na identificação e agregação de interesses da Sociedade Civil, na formulação e implementação das Políticas públicas.


3. As paradigmas de Administração Pública integram a Racionalidade Política e Racionalidade Instrumental numa Racionalidade Superior – uma Racionalidade Inserida e Regulada.
È a teoria da Burocracia Weberiana que é como um contributo principal e necessário com carácter DICOTOMIZANTE entre Política e Administração, entre Racionalidade Instrumental e Racionalidade Política.

REFERÊNCIAS BIBLIOGAÁFICAS

  • Aberbach, Joel ; Putuan, Robert & Rockman,B.A. 1981.Bureacrats and Politicians in western Democracies. Cambridge : Harvard University Press.
  • Bennis Warren. Beyong Bureaucracy. NY : McGraw Hill, 1973.
  • Eisenstad, S. N. Burocratização e Desburocratização. In : Campos, Edmundo (org ). Sociologia de Burocracia, Rio de Janeiro : Zahar, 1978.
  • Etzioni, Amitai. Organização Moderna. São Paulo : Pioneira, 1976.
  • Guerreiro – Ramos, Alberto. A nova ciência das Organizações. Uma Reconciliação da Riqueza da Nações. Rio de Janeiro : Fundação Getuliu Vargas, 1981.
  • Maria Sylvia Zanella De Pietro, 1977. Atlas, pags, : 55 -56.
    Melo, 1996.
  • Mosher, Frederick. “ The Public Service in the Temporary Society “. Public Administration in a Time of Turbulence. Compilado por Dwigh Waldo.
  • Offe, Clauss. Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Rio de Janeiro : Tempo Brasileiro, 1984.
  • Przeworski, Adam. Estado e Economia Capitalismo. Rio de Janeiro : Relume – Dumará, 1995.
  • Ramos, N.M. “ Modernização Administrativa e Estratégias de Mudança : Algumas Reflexões sobre o caso Brasileiro “. Revista de Administração Pública, 15 ed.(extra) : 168-90, 1991.
  • Weber, Max. Economy and Society – Na outline of Interpretative Sociology : University of California Press, 1978.